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众所周知，今年两会通过的国务院机构改革方案中包括了组建国家数据局。对于大多数人来说，数据局是一个突然出现的全新概念。但事实上，国家数据局的组建是有迹可循的，而且可以说是水到渠成。

要理解组建国家数据局的意图，就要理解数据及它之于数字经济的重要性。

2020年春节新冠疫情突如其来，影响了经济的发展，2020年中国GDP为101.6万亿元，仅比上一年增长2.3%。其中，数字经济规模达到39.2万亿，同比增长9%，是GDP增速的近4倍；占GDP的比重为38.6%，同比提升了2.4个百分点。

中国数字经济的规模、韧性和重要性大为彰显。

何为数字经济？2016年G20杭州峰会首次明确了数字经济的定义，它由四部分组成：一数字产业，即信息产业，包括电子信息制造业、电信业、软件业、互联网产业等；二传统产业数字化，即传统产业数字化产生的增加部分，类似工业互联网、车联网等；三数字化治理，类似数字公共服务；四数据价值化，即数据的采集、确权、标注、定价、交易、保护等。

在2020年39.2万亿的中国数字经济总量中，数字产业的规模为7.5万亿，占GDP的7.3%，占数字经济的比重从2015年的25.7%下降至2020年的19.1%；

而产业数字化规模为31.7万亿元，GDP的31.2%，占数字经济的比重从2015年的74.3%增至2020年的80.9%。

趋势很明显，数字产业的比重在下降，产业数字化的比重在上升。不知道大家还记不记得，2015年开始，阿里腾讯两大互联网巨头开始将竞争的重点转向产业互联网，争相喊出赋能实体经济转型、“脱虚向实”的口号。

随着传统产业的数字化转型越来越深入，数据的重要性就凸显出来了。2019年10月，《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》首次将数据明确纳入生产要素。数据是跟土地、石油、资本、劳动力一样的生产要素，而如何对数据要素进行治理，也纳入了政府的工作。

政府充分认识到了数据生产要素的特征。与传统生产要素不同，数据看不见摸不着，可以极低的成本无限复制；数据的重复使用，也不会对数据的量和质产生损耗；数据可共享、可复制、无限增长和供给的禀赋，打破了传统生产要素对经济增长的制约。

但数据也存在很多天然的问题，比如数据的主体是多元的，每条数据都记录了不同用户的信息，数据的采集和汇聚规则又是由数据收集者设定，用户、收集者等主体之间存在复杂的关系，同时每个企业、每个项目都可能对所用的数据资源进行一定程度的加工，这些加工者也是数据构建的参与主体，极难界定数据的归属权。

此外，数据的持有者为了保护自己的数字成果，通常会使用较高代价的技术或人为手段来控制自己的数据。

接下来的几年时间，政府陆续出台了关于数据要素治理的顶层设计思路。

2020年5月，国务院《关于构建更加完善的要素市场化配制体制机制的意见》，首次提出培育数据要素市场；

2021年12月，国务院《“十四五”数字经济发展规划》提出“十四五”时期的发展目标，要充分发挥数据要素作用；

2021年12，国务院办公厅《要素市场化配置综合改革试点总体方案》细化建立数据要素市场规则的具体要点；

2022年4月，国务院《关于加快统一大市场的意见》提出加快培育统一的技术和数据市场；

2022年12月，国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称数据二十条），提出要从数据产权制度、流通和交易制度、收益分配制度、治理制度和保障措施六个维度构建数据基础制度体系，促进数据合规高效流通使用。

数据二十条被称为中国数据基础制度的四梁八柱。至此，我认为政府已经在数据战略上形成了清晰的可执行方案。

2023年2月27日，中共中央、国务院颁布《数字中国建设整体布局规划》，明确了数字基础设施和数据资源体系是数字中国的两大基础，提出了畅通数据资源循环包括构建国家数据管理体制机制、推动公共数据汇聚利用、释放商业数据价值潜能。

接下来就是3月两会通过国务院机构改革方案，其中包括组建国家数据局。

我认为，组建国家数据局就是去落地执行已基本成形的国家数据战略，建立一个常态化的管理机制，以实现数据的合规、高效的自由流通，更好地促进数字经济的发展，实现数字中国这一伟大目标。

除此之外，国家数据局还要面对全球数据跨境流通的复杂博弈。

近几年，因为数据作为数字经济发展的关键要素，全球各国都将它列入立法的重点。

2019年12月，美国白宫发布了《联邦数据战略与2020年行动计划》，其核心目标是将数据作为战略资源开发。

2020年2月，欧盟委员会公布了《欧盟数据战略》，勾画了欧盟未来十年的数据战略行动纲要，并于次年10月通过了《欧盟数据治理法案》。

2020年9月，英国政府发布了《国家数据战略》，提出了五项政府应优先执行的任务，以推动英国对数据的应用。

数据主权、数据安全、用户隐私保护、数据本地化存储、跨境数据流通等也成为各国关注的焦点。

2019年6月28日，G20大阪峰会签署了《数字经济宣言》，主要国家对建立数据自动流通的数据经济圈达成初步共识，但印度、印尼、南非拒绝签字。印度认为，数据是一个新形式的财富，数据跨境流通严重阻碍了发展中国家从数据贸易中获利。印度有海量的中小批发零售商，来自境外或境外主体控股的电商平台严重冲击了当地就业，并剥夺了一部分原来应该留在境内的收益。

在2021年8月的G20数字经济部长会议和9月的联合国大会中，数据治理和数据流通成为重要议题，各国呼吁国际社会加强数据合作，弥合数据流通分歧。长期以来，全球的数据治理体系主要有两个，一个是欧盟（EU）《通用数据保护条例》（GDPR），另一个是亚太经济合作组织（APEC）的跨境隐私规则体系（CBPR）。

欧盟模式偏向“数据权利保护”一方，意在打造公民的数据基本权利；而美国模式却偏向“数据自由流通”一方，意在数字经济的发展。

在数据跨境传输问题上，欧盟和美国的博弈已经长达数年，且已经对双边经贸关系产生多次冲击。2022年2月3日，Meta在向美国证券交易委员会（SEC）提交的年度报告中称，欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）阻碍了其将欧盟用户个人数据传输和存储到位于美国的服务器上。3月15日，爱尔兰数据保护委员会（DPC）对Meta处以1700万欧元罚款，因为后者违反了欧盟的隐私规则。

2022年3月25日，欧盟与美国宣布推出新的数据安全流动协议《跨大西洋数据隐私框架》，核心目标是推动数据能够在欧盟和美国之间自由、安全地流动。

数据，作为数字经济时代的石油，其全球治理的主导权仍掌握在欧美手中。如何尽快提出数据跨境流动的“中国方案”，也成为中国数据治理工作的重要议题。