数字政府治理形态研究：概念辨析与层次框架
摘 要：随着数字技术与政府治理的互动向纵深演进，数字政府实践得以蓬勃发展，与之相关的概念术语和理论观点也在不断涌现。在对数字政府进行概念界定与辨析比较的基础上，通过对理论文献的系统梳理，勾勒出数字政府治理在物理和价值形态上的基本特征。其物理形态体现在：就治理技术而言，表征为数据型、网络型与智慧型数字技术在政府治理体系中的应用；就治理对象而言，表征为物理世界与虚拟世界治理对象的相互融合；就治理主体而言，表征为多元治理主体的协同共治；就治理范围而言，表征为对国内视野与国际视野的一体兼顾。而数字政府治理的价值形态则体现在治理理念上，表征为对构建服务型、创新型与开放型政府的追求。
关键词：数字政府；数字化转型；数字治理；治理形态；服务型政府；创新型政府；开放型政府
DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2020.11.001
一、引言
自20世纪70年代以来，以数字技术更新迭代和创新应用为核心特征的信息革命正在加速信息社会的到来。在这一背景下，数字化转型深刻地嵌入到社会运行的每一个角落，并在潜移默化间重塑社会成员的行为模式与日常习惯。这种由生产力革命所带来的社会形态演进正在对传统政府治理形态的有效性和适宜性提出一系列新的挑战。因此，有效推动数字政府建设已经成为新时代背景下实现我国国家治理体系与治理能力现代化的题中之意。[1]习近平总书记在2016年“实施网络强国战略”的政治局集体学习中指出，要以“推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径”来深化互联网在创新优化国家治理中的重要作用。作为信息社会中政府治理的新形态，数字政府治理不仅体现为技术应用层面的革新，更重要的还是政府治理体系和能力的系统性变革。
随着数字技术与政府治理的互动模式转变，数字政府治理的概念内涵也相应地不断延展。如果说数字政府治理的初期实践模式主要表现为外生技术在政府治理中的移植应用[2]，并以办公自动化系统、政府网站等传统电子政务为代表，那么伴随着、大数据、区块链、人工智能等新兴数字技术的出现和演进，数字政府在当前及未来阶段的实践则主要强调外生技术与政府体系在更深层次上的适应性变革与相互融合。[3]换句话说，“信息技术（尤其是数字技术）已经不再只作为工具而出现，甚至也不再只作为传统理论视野下的背景或前提而出现”[4]。首先，数字技术在政府治理中所扮演的角色由早期停留于工具层面的应用手段而逐渐成为对政府治理理念和体制机制进行重塑的治理核心。可以说，以“软件嵌入世界”为特征的数字技术应用时代正在朝向“世界嵌入软件”的数字化时代转型。[5]其次，数字政府所囊括的治理议题也由建设初期的“如何基于数字优化治理”扩展至“如何对数字进行治理”。[6,7]与此相应，实务工作者与理论研究者对数字政府治理层次的关注，也由建设初期对技术层中物理基础设施的单一聚焦外延至对信息社会形态下个人行为、组织形态以及制度安排等行为层和制度层相关变量的通盘考虑。[4,8]
数字政府在实践上的蓬勃发展使得与之相关的概念术语和理论观点不断涌现。治理技术、治理对象、治理主体、治理范围和治理理念构成了这些研究所重点关注的五个维度。综合来看，既有研究多聚焦于上述维度中的一个或两个，并立足于多元理论视角展开分析。不过，虽然这些细分探讨展现了数字政府研究的庞杂且丰富的知识图谱，为我们理解数字政府治理的多重面向提供有益的帮助，但是鲜有研究对这些呈现碎片化特征的知识图谱进行系统性和全景式的理论整合。[4]具体而言，既有研究仍然在以下两个方面需要进一步增益和完善：其一，缺乏统一的概念界定来明确数字政府治理形态的意旨内涵从而深化后续的研究开展；其二，缺乏完整的理论构建以明确五个维度的相互联系从而引领未来的实践变革。尤其值得关注的是，既有文献尚未对数字政府的治理形态进行严格而统一的概念界定。弥补这一缺失对于指导我国数字政府建设而言是至关重要的。尤其在强调各层级政府数字化转型应遵循全国“一盘棋、一张网”的背景下，明确界定数字政府的治理形态内涵将有助于为相关决策者的顶层设计提供理论性、框架性和方向性的指引，辅助其对数字政府建设的范围界定和目标明确。
围绕着这一命题，通过对数字政府相关理论文献的系统梳理，首先对数字政府进行概念辨析，并系统分析数字政府治理形态在治理技术、治理对象、治理主体、治理范围以及治理理念等五个维度上的具体表征以及相互间的逻辑关系，尝试为数字政府治理形态提供一个逻辑内在一致的概念图谱。
二、数字政府治理形态的概念辨析
考虑到信息社会形态下政府治理变革的系统性和全面性，研究者可从不同层面、不同视角对数字政府作出差异化界定。本节将综合已有研究的理论观点，并结合地方实践，对数字政府作出正面界定，并进一步区分它与其他相近概念的联系与区别，以更为精准地把握数字政府的内涵与要义。
（一）概念界定
近年来地方上先试先行，浙江省、广东省、贵州省等信息基础较好的地方陆续发布“政府数字化转型”或“数字政府”总体规划，从不同角度给数字政府的内涵提供注解。党的十九届四中全会首次在中央文件层面正式提及“数字政府”概念，引起各界的广泛关注和高度重视：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”除此之外，四中全会文件中还提到了建立健全制度规则、加强数据有序共享、依法保护个人信息等方面的具体要求。这些方面在事实上共同构成了数字政府建设的基本范畴，反映了中央赋予数字政府以“系统性、整体性、协同性”的改革内涵。为此，本文认为，数字政府就是政府为适应和推动经济社会数字化转型，对政府治理理念、职责边界、组织形态、履职方式以及治理手段等进行系统发展和变革的过程。那么，应该如何理解这一发展和变革过程的具体特征呢？围绕这一问题，相关研究做出了开创性工作[9-12]。通过对其加以概括和提炼，技术-结构-职能可以作为理解数字政府特征要旨的三个维度：
在技术层面，“数字政府”要求政府在履职方式和治理手段等方面充分利用信息技术变革潜力提升治理水平和治理能力，实现从“流程范式”到“数据范式”的技术应用逻辑转变[9,10]。传统政府是在既定的组织业务流程下探索技术应用的可能性和效用，其是以管理者为中心、服务于组织目标；但数字政府建设以服务对象为中心，要求围绕数据生命周期进行价值挖掘，以数据的流动“串联”业务流程，进而更好地履行政府职能。
在结构层面，数字政府要求政府组织形态从分立式结构向平台化结构转变，实现“政府即平台”模式[11]。平台是数字化领域的趋势和主要组织模式，其特征在于数据资源的共享、复用以及依托标准化服务接口的开放、创新[12]。数字政府建设在对内、对外两个方面依赖平台化转型：一方面，传统政府依据不同业务领域、类别划分的分立式结构往往重复建设信息系统，同时也阻碍了数据的集中共享。通过成立专门机构统筹大数据建设、管理，将有效降低建设成本、提升管理效率。另一方面，信息社会形态下多元共治的客观需要，以及政务数据沉淀价值的开发再利用，都要求政府与企业、社会等多方主体实现数据联通。而平台化转型是兼顾数据安全与数据应用的必然选择。
在职能层面，数字政府既要求有效回应经济社会数字化转型所引发的治理挑战，也要求通过制度变革促进数字化转型以及信息社会形态朝更高阶发展。这两个方面共同构成了数字政府的目标范畴。在具体内容上，这又可细化为“基于数据的治理”和“对数据治理”两个维度[6,7]。前者将数据视为应对转型挑战、提高管理效率、增强治理能力的工具和方法，后者则将“数据”视为治理对象，涵盖数据标准、共享、安全、利用等相关问题治理规则和机制的建立。数字政府建设视野下的政府职能既是对传统政府职能的继承与革新，也是对新时代治理需求的回应与延伸。
（二）与相关概念的联系和区别
蓬勃的实践热潮孕育出了一批致力于概括表达政府数字化转型特征的概念术语，例如电子政务、数字政府、智慧政府等。这一方面反映了当前学界在理论思考上的活跃，另一方面，“琳琅满目”的概念术语也在某种程度上带来了使用上的边界模糊、指涉含混的问题，阻碍相关理论向纵深发展。为此，对相关概念内涵的界定厘清十分必要。
⒈“数字政府”与“电子政务”的差异
数字政府与电子政务的区别是不同发展阶段间的差异。在“技术-组织”关系上，二者存在本质不同。简言之，在电子政务建设中，外生技术和数据是辅助应用工具，是组织业务的附属品。在数字政府建设中，外生技术和数据超越于工具性手段而跃居于改革首位，成为治理本身。
在技术上，电子政务遵循传统的“业务驱动范式”，以既有业务流程的稳定运行为首要目标，并借此对外生技术和数据的引进做适应性改造。数字政府则遵循“数据驱动范式”，以发挥数据潜能为首要目标，并借此对组织业务流程进行重塑[9,10]。
在结构上，电子政务以传统科层制的分立式结构为依托，将数据、系统分散在业务部门，以适应位于供给端的部门管理者的办公习惯和既有规定。数字政府则以平台化转型为建设核心，致力于构建与数据整合共享相适应的组织结构，更好地服务于处在需求端的企业民众，实现多中心治理。[9-12]
在职能上，电子政务关注的重点是对政府自身工作的信息化改造[9]。数字政府则进一步将关注视野外延，覆盖新兴数字化业态治理（例如数据治理、算法治理）、多元治理主体有效协同（例如开放数据背景下调动多元主体利用政务信息资源参与治理工作的积极性）等议题，致力于实现治理现代化。
⒉“数字政府”与“智慧政府”的差异
数字政府与智慧政府的区别是同一发展阶段内的程度差异，尤其体现在对智能技术的需求程度上。简言之，智慧政府是数字政府在智能技术背景下的高阶外在形态。所谓智慧，主要是技术更加“聪明”而已。在“技术-组织”的根本关系上，二者不存在本质差异。
“智慧政府”尤其强调对智能技术的引进和应用。比较而言，数字政府对技术属性的要求更为开放，既包括传统的自动化、互联网技术，也包括大数据、云计算、区块链以及人工智能等智能化色彩较强的新兴技术。就现实情况而言，我国虽然在局部地区和局部领域对数字技术实现了部分程度的“智能化”更新，但总体来说智慧政府仍然处于萌芽状态。一方面，智能技术在政府治理中的应用尚不深入；另一方面，政府应用这些技术的组织基础也正处于酝酿之中。例如，数据整合共享的制度壁垒尚未被完全打破，围绕数据治理、算法治理的相关制度规则与人员培训也不完善，因而“智慧政府”的技术和组织基础尚不完备。
总体而言，“数字政府”既体现了信息社会背景下我国政府发展和变革的阶段性特征，同时也体现了超越以政府为中心视角而延伸至数据治理、算法治理等新兴议题的包容性特征。
三、数字政府治理形态的层次框架
数字政府的治理形态表现在物理形态与价值形态两个层面上。物理形态包含治理技术、治理对象、治理主体以及治理范围等四个维度。而价值形态则主要指涉数字政府的治理理念。一方面，数字政府治理的价值形态在原则和方向上指引着数字政府的建设实践，也即物理形态的发展演变；另一方面，数字政府的物理形态演变则对既有的治理理念提出新的实践命题，并驱使着价值形态进行适应性调整。数字政府治理的物理形态与价值形态二者互为表里、互相依托，共同构成了数字政府治理形态的整体性图景（参见图1）。
图1 数字政府治理形态
数字技术的迭代更新以及其在政府治理体系中嵌入模式的演进，使得人们对数字政府治理的内涵在历史维度上不断产生认知变化。这意味着，研究者对数字政府在治理技术、治理对象、治理主体、治理范围以及治理理念等方面的理论探索和学理分析，也会因这种实践模式的转换而呈现出差异化特征。本节将简要地勾勒出既有数字政府研究在这五个维度上的关注重点，并基于此提炼出数字政府治理形态意涵所指。
（一）治理技术
在信息革命中所衍生的数字技术使得人们逐渐认识到通过数字技术来革新政府治理体系的可能性。[13]然而，数字技术的快速演进也在不断地迭代更新人们对数字政府治理技术的内涵认知。早期数字技术是以计算机和自动化技术为核心特征而出现的。在这一背景下，研究者对数字政府治理技术的关注首先聚焦在以办公自动化系统（Office Automation）为代表的信息基础设施的建设和应用上。尤其是在公文处理、数据存储、留痕操作等领域，人们寄希望于通过数字技术的应用来打造“无纸化”工作环境，进而优化政府部门间（Government to Government，G2G）在信息流转上的处理效率，并借此增强对公务人员的问责监督。从20世纪90年代到21世纪前10年，互联网的出现和大范围应用革新了数字技术在政府治理体系中的应用模式，以政府网站、网上留言板等为代表的线上平台开拓了政府与公民（Government to Citizen，G2C）、政府与企业（Government to Business，G2B）的互动渠道。进入21世纪的第二个10年，手机的普及使得移动政务被广泛推广，极大地降低了人们线上公共参与的成本。近年来，伴随着互联网普及所带来的爆发性数据增长，大数据、区块链、人工智能等全新数字技术应运而生，并逐渐应用到政府的治理体系中。在这一时期，智能化构成了数字政府治理技术的显着特征。无论是实务工作者还是理论研究者都开始越来越多地探讨基于智能化数字技术来推动“循证决策（Evidence-based Decision Making）”实现的可能性。[14]例如，“领导驾驶舱”“城市大数据平台”等智能化信息管理中心平台开始在主要城市的建设规划中越来越频繁地出现。
因此，就治理技术而言，数字政府的治理形态表征为数据型、网络型与智慧型数字技术在政府治理体系中的应用。数据型数字技术以传统的自动化办公系统、信息技术设施平台为主，强调的是将物理世界中的政府信息与工作环境进行数据化转换，构建“无纸化”工作环境。而网络型数字技术则强调依托互联网等手段促进非结构性数据信息的流动、交互和增长。近年来方兴未艾的智慧型数字技术则致力于通过大数据、人工智能、区块链等新兴信息技术实现对海量多样的非结构化数据进行结构化处理（例如，存储管理、深度挖掘和加工利用），并辅助于循证决策的实现。由此可见，数据型、网络型以及智慧型数字技术虽然在时间维度上有先后出场次序，但是三者层层递进，依次构成了后者得以发挥最大潜能的逻辑基础。具体而言，数据型数字技术对物理世界的数据转化使得网络型数字技术在促进数据流动、交互和增长上成为可能。而因网络型数字技术所客观形成的海量数据爆发式增长的局面又进一步为智慧型数字技术在发挥结构化处理功能上提供了“数据原汤”。[15]
（二）治理对象
数字技术在政府体系中的应用同样改变了对治理对象的范畴界定。在数字政府建设早期，数字技术相较于政府体系而言处于外生的应用工具地位。此时，数字技术的应用主要聚焦于如何进一步优化既有的线下政府治理行为。因此，数字政府的治理对象仍然集中在既有现实空间中的组织与个体两个方面。就组织层面而言，研究者对数字政府治理对象的关注主要包括：数字技术应用所带来的“繁文缛节”的减少[16]、腐败机会的降低[17]以及政府问责[18]等面向。就个体层面而言，一方面研究者聚焦于政府内部的执行人员对数字技术应用的接受[19]和使用程度[20]，以及他们在数字化转型的工作环境下行为习惯的适应性改变[21]；另一方面，研究者还讨论位于政府外部的公民/企业对政府各类型线上服务的使用频次[22]和满意度[23]。围绕上述议题，研究者发展出了若干解释性理论框架。其中，戴维斯所提出的技术接受模型（Technology Acceptance Model，TAM）在相关文献中得到了较为广泛的实证检验。[24]
随着数字技术在政府治理体系中嵌入程度的不断加深，数字政府建设本身也在不断创造新的治理空间——线上虚拟空间。而线上虚拟空间中的组织和个体行为意愿和行为模式则会进一步影响数字政府治理潜能的充分发挥。例如，在Web2.0的背景下，移动政务（例如，政务微博、政务微信）的兴起赋予了公民个体以更加便捷、直接的低成本方式反馈公众意愿、参与公共服务改进的渠道和机会。[25]有效的线上参与、良性的虚拟互动将有助于移动政务更好地发挥公共价值创造（Public Value Creation）的作用[26]，推动国家治理现代化在数字时代背景下的实现。然而，在移动政务实践的现实世界中，由于功能页面设置、运维人员服务意识和专业素养等问题的存在，公民个体的线上参与行为有时会面临重重阻碍，从而影响其网络诉求表达的有效性与回应性，使得移动政务本应发挥的公共价值创造的功效大打折扣。为此，一方面研究者将注意力投向公民/企业在各类型数字平台上的渠道选择[27]和参与表达[28,29]；另一方面，研究者也同时关注作为数字化公共服务提供者的政府部门的线上行为特征。[30]值得注意的是，线上虚拟空间所衍生的诸如数据安全、隐私泄露、舆情监管、网络犯罪等新兴现象在近年来也逐渐成为数字政府治理的重要议题。[5]正如习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出的“网络空间不是法外之地”。
因此，就治理对象而言，数字政府的治理形态表征为物理世界与虚拟世界治理对象的相互融合。数字技术的出现改变了传统意义上对治理对象的内涵界定。其所创造的线上空间不仅意味着政府需要应对处于虚拟世界的全新治理对象，还意味着政府需要同时关注处于物理世界的传统治理对象与处于虚拟世界的全新治理对象二者之间的有机联系。越来越多的实务工作者与理论研究者注意到，在治理对象层面上，物理世界与虚拟世界是难以分割的。在虚拟世界治理所遭遇的困境其根源往往来源于物理世界。简?芳汀（Jane E. Fountain）认为，电子政务建设不是一个技术问题，而是一个组织问题，关键在于能否在应用技术过程中克服一些根深蒂固的组织障碍。[31]例如，在我国推行“互联网+政务服务”的过程中，研究者发现，一方面，网上服务虽然在理论上能够为群众办事带来相当的便利，但是受限于线下部门的物理流程等体制性因素阻碍，网上服务在提高公共服务满意度上可能并不能得偿所愿。[32]另一方面，考虑到虚拟世界并不能够完全成为物理世界的线上镜像，也即“数字网络结构并不能完整反映整个社会的现实情况”[33]，人们越来越强调基于整体性的视角来辩证看待物理世界与虚拟世界的相对优势，并在治理过程中提倡“线上线下融合”的策略。
（三）治理主体
基于数字政府的平台，多元主体得以更便捷地参与到国家治理之中。为此，数字政府的治理主体不仅局限于传统意义上的政府内部决策者，还进一步外延至政府外部的公民/企业。这种转变是社会形态由“农业-工业”社会向信息社会转变的必然趋势。信息快速流动的扁平化和交互化打破了工业社会对治理主体、治理客体的二元分割，使得治理格局呈现出多中心特征。在这一背景下，民众、企业、社会组织势不可挡地参与到治理过程，既是治理的对象，也是治理的主体。例如，移动互联网的兴起使得人人都是自媒体，可以随时随地介入对身边事物的治理过程。又比如，新冠疫情下的快递小哥、民众自组织的微信群等也主动承担起社会责任，对身边的违规不法现象实施动态监督。相应地，政府作为治理的主导力量，站在更高层次上协调多元治理主体的角色和责任，促使治理绩效提升。
就政府内部决策者而言，研究者注意到，数字技术不仅开拓了决策者获取所需辅助信息的渠道，而且能够以更加实时、简洁的方式进行传递，从而助力政府决策的开展。例如，2011年以后，越来越多的政府官员注册了个人微博账号。通过微博账号平台，不仅社会公众的利益诉求能够越过层级鲜明的官僚体系而直接送抵政府官员，政府官员也能够借此更加合理地分配有限的政策注意力，有的放矢地确定政策议程的先后顺序，更有效地发挥数字政府在诉求回应上的独特优势。为此，有研究者便致力于将政府官员在新浪微博上的行为特征和模式作为考察对象，实证讨论其所发挥的议程设置作用。[34]然而，作为硬币的另一面，政府数字化转型同样带来了决策辅助信息的冗余和过载。例如，某些政府部门围绕着形形色色工作任务，不加选择和甄别地建立各式各样的“工作微信群”。遇事无论大小便在“工作微信群”里随时随地地@群成员，下达指令。而消息提醒的“满天飞”往往使公务人员在“指尖上的形式主义”中不堪重负、眼花缭乱，陷入到海量信息的漩涡，而无法有的放矢、分清主次，科学做出判断。因此，在缺乏合理有效的信息分流渠道的前提下，海量的数字化信息可能会反向干扰政府官员的决策判断。因此，反映政府官员有效处理数字化信息能力的电子领导力（E-leadership）亦或数字领导力正逐渐成为研究者关注的焦点。[35]
在数字政府治理的模式下，研究者也越来越关注到位于政府外部的多元行动者所发挥的治理主体作用。这是因为，虽然政府自身所付出的努力对于数字政府治理绩效的水平高低具有主导作用，然而，位于政府外部的多元行动者在这个过程中是否有足够的知识储备、能力技术以及意愿来配合政府的数字化转型，也同样起着关键的补充作用。例如，在当前我国各级政府的政府数据开放实践中，政府决策者越来越意识到可供开放利用的海量数据一方面来自于公民、企业以及NGO，另一方面，其能否实现“物尽其用”则在于政府是否能够借助数据开放的契机构建出一个富有活力和吸引力的“采购平台”，以供公民企业等行为主体在采购中各取所需，依照其自身的意愿来最大化地发挥这些数据的潜在价值。[36,37]为此，研究者认为，通过特定的培训安排可能会更好地提升用户的数据使用和挖掘能力。[38]
因此，就治理主体而言，数字政府的治理形态表征为多元治理主体的协同共治。在数字时代，政府已经不再承担着单一治理主体的责任。相应地，政府、公民、企业等多元行为主体共同扮演着治理主体的角色。[39]一方面，伴随着数字技术在政府治理体系中的应用深入，数字政府治理模式下的“国家-社会”互动模式已经逐渐从原先的单向度信息发布转变为多向度信息交互。[40]这意味着，相较于政府而言，公民/企业已不再是单纯的被动接受者，而是越来越深刻地嵌入到治理过程中。另一方面，研究者同样注意到，数字政府建设绩效的好坏不仅取决于位于供给端的政府的投入力度，还依赖位于需求端的公民/企业的使用和参与。较差的使用和参与体验会影响到政府对自身技术应用水平高低的判断。这意味着，政府需要在绩效评估中纳入更多公民/企业的外部声音，使其协同参与对数字政府的治理。[41]
（四）治理范围
虚拟空间的出现意味着数字政府治理的范围不仅建立在“地理疆界基础上的主权国家范畴”[4]之上，还建立在超越地理主权限制的网络疆界之上。2013年所爆发的斯诺登事件、2015年欧美国家安全港协议（Safe Harbor Agreement）的终止则进一步凸显了全球视野在数字时代背景下的必要性和重要性。[42]在此背景下，习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出了世界各国共同构建“网络空间命运共同体”的倡议。
围绕着上述议题，相关研究越来越多地基于“全球视野”来考察数字政府治理。其中，跨境数据流动[43]、网络主权[44]、数字边疆[45]、互联网全球治理体系[42]等治理议题正在逐渐引发学术界的热烈讨论。例如，以跨境数据流动为例，有研究者发现，“斯诺登事件”作为一个断点改变了跨境数据流动的全球治理格局。[43]在此之前，跨境数据流动的治理格局基本维持在公私合作体系的范畴之下。而此事件的爆发不仅打破了既有格局的利益分配局面，而且进一步驱使着主权国家在数据流动治理中扮演更加鲜明的角色。在这一趋势前提下，坚持多元主体理念、发挥政府建构制度作用、推动企业形成自律规范，便成为重构数据流动全球治理体系的可行性路径。
因此，就治理范围而言，数字政府的治理形态表征为对国内视野与国际视野的一体兼顾。这意味着，数字政府治理的国内视野与国际视野二者之间并不是分割开来的，而是构成了一个有机联系的整体。在传统意义上，数字政府建设主要聚焦于本国地理疆界范围内的相关治理议题。在这一基本背景下，以“跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务”为核心构成的“六跨”成为数字政府在推动协同治理工作上的基本原则。然而，虚拟世界“在全球层面的互联互通跨越了建立在地理疆界基础上的主权国家范畴，使得国内深化改革与全球治理变革产生了同构性”[4]，这意味着，在“六跨”的基础上，数字政府的治理范围不仅囊括诸多境内议题，也同时包含具有跨境色彩的一系列全球议题。而这些全球议题则为数字政府的治理有效性带来了机遇和挑战。以跨境数据流动为例，虽然互联网“端对端”技术结构使得数据的跨境流动失去了来自主权国家的制度约束，并可能由此带来国家安全、信息泄露等一系列风险，但是实务工作者与理论研究者同样应该意识到跨境数据流动本身不仅伴随着全球化发展而必然存在，而且同样极大促进了国际区域间经济文化的繁荣发展与信任构建。尤其在当前新型冠状病毒疫情正在冲击和重塑全球化既有格局与既定趋势的背景下，如何在不损害国家利益的前提下实现对数字政府治理全球议题的妥善处理，从而重建国家间的联结和信任，对于致力于引领“人类命运共同体”构建的中国而言至关重要。
（五）治理理念
伴随着公共管理思想与数字技术发展的共同演进，二者的有机互动催生出了差异化治理理念下的数字技术应用。早在20世纪80年代，数字政府治理主要表现为计算机、自动化技术在政府日常办公中的移植和应用。一方面，欧美国家开始逐渐兴起以“私有化”为导向的国家治理浪潮。另一方面，在追求“公平”“公正”的新公共行政理念（New Public Administration）下的政府运作效率低下饱受诟病。在此背景下，新公共管理运动（New Public Management）应运而生，并在指导政府改革中特别强调以私人企业的管理模式为学习榜样，追求运作效率提升和量化绩效考核。而数字技术则被赋予了实现这一系列目标的巨大期望，并在实用层面上作为一种外生工具被政府改革者所广泛接受。[46]在这一理念指导下，数字技术更多地发挥着对政府自身进行外在改造的作用，以更好地服务位于政府外部的公民/企业。
新公共管理运动思潮下的数字政府建设虽然在一定程度上推进了数字技术在政府治理体系中的普及和应用，但是也衍生出了诸如部门碎片化、严重的结果导向思维、公民/企业的治理主体地位被剥夺等问题。这是因为，新公共管理运动依然带有工业化时代思维的烙印。在过分强调公民/企业的“顾客”身份时，无形间强化了工业社会中对“治理主体-治理客体”的二元对立，从而消解了公民/企业协同共治的能动性。为了回应这一系列挑战，后新公共管理思潮（Post New Public Management）在2000年以后开始逐渐兴起。相较于新公共管理运动思潮下的数字政府建设片面地强调数字技术作为外生工具对政府的外在改造，后新公共管理思潮下的数字政府建设致力于推动数字技术与政府治理体系的双向嵌入与深度互动，尤其关注其对政府内部流程的再造，以及对“国家-社会”关系的重塑。[47]就前一个方面而言，以“一站式”政务服务平台、跨部门数据整合共享等为代表的议题出现反映了整体政府理念（Whole of Government）在指导数字政府建设上映射。[40，48]在这一基础上，帕切克?邓利维（Patrick Dunleavy）在构建数字治理的相关理论时便尤为强调基于协同、整体价值观念的政府数字化转型。[49]就后一个方面而言，政府改革者不再单纯地将公民看作是公共服务的被动接受者，而是更加强调公民在公共服务提供和改善上所可能发挥的潜在作用。尤其在信息社会中，互联网的出现赋能多元行为主体的公共参与。[50]在这一背景下，线上论坛、社交媒体等数字技术在2010年以后的逐渐兴起，为公民同时扮演公共服务的被动接受者和主动供给者的双重角色提供了可能。治理理论（governance）、协作生产（co-production）、我们政府（we-government）、公私协作（public private partnership）等指导理念在这一时期成为推动数字政府建设的“显学”。[51-53]
因此，就治理理念而言，数字政府的治理形态表征为追求构建服务型、创新型与开放型政府。首先，服务型政府是数字政府建设的根本追求。这是因为，数字政府的出现本身便是政府治理形态响应信息社会背景下公众需求而进行适应性调整的产物。[1,54]尤其在便捷公众办事、意见吸纳以及决策参与等领域内，数字技术所能发挥的作用是巨大的。因此，无论是实务工作者还是理论研究者都将“公共价值创造”作为数字政府建设的首要核心。[26]自党的十八大以来，习近平总书记提出“以人民为中心”的基本思想。在这一思想引领下，数字政府这种对建设服务型政府的根本追求的时代意义便显得尤为重要。其次，创新型政府是数字政府建设的重要特色。信息社会的快速发展以及数字技术的更新迭代都意味着数字政府的建设模式不会是一成不变的，而需要因应创新。已有研究表明，政府创新是政府应对来自组织、环境等治理挑战的有效手段。考虑到当前我国已经踏入“全面深化改革”的深水区，来自各个领域的治理挑战使得改革发展趋势由原来的“帕累托式增量改革”转向“规制型的存量改革”。[55]在这一背景下，数字政府对创新型政府的追求是符合时宜的。最后，数字政府还关注开放型政府建设。[56]在政府治理的传统形态下，由于信息获取不足、参与成本较高等问题，公众和企业等社会行为主体通常处于政策过程外围，只能作为被动的接受者而无法触及决策“黑箱”。而以互联网、社交媒体、开源社区等为代表的数字技术能够有效降低公众和企业参与政策过程所遭遇的阻碍，推动开放型政府的建设。
四、讨论与结论
数字政府的出现是具有鲜明的时代必然性和必要性的[4]。一方面，数字政府是社会形态由传统工业社会向现代信息社会演进的必然产物，即信息社会对经济社会运行所带来的全方位转变驱使政府治理形态也因应数字化潮流而创新改变。另一方面，数字政府建设也是服务于我国在全球治理格局中构建“人类命运共同体”的必要支撑。跨越地理疆界的网络虚拟空间的出现，以及相伴而生的全球互联互通和治理冲突，都表明数字政府需要在其中承担针对性的责任，在新的治理场域中迎接挑战。在这一背景下，我国高度重视基于信息技术的引进应用来创新政府治理形态。由早期的电子政务建设到如今的数字政府治理，可以说，伴随着数字化转型进程的不断深入，中国政府的传统治理体系在治理技术、治理对象、治理主体、治理范围以及治理理念等维度上都出现了系统性的范式转换。而这种治理实践上的蓬勃发展也因此推动了相关研究领域的繁荣，富有洞见的理论观点不断涌现。虽则如此，既有学术共同体对于数字政府治理形态的认知理解仍然呈现碎片化、分散化的态势，尚未达成共识性意见。在这一背景下，数字政府治理实践的不断推进在上述五个维度内都带来了一系列新的治理挑战，这在客观上呼唤更多的系统性、结构性理论观点总结。然而，虽然研究者围绕这一问题正在展开越来越热烈的讨论，富有洞见的理论观点也在不断涌现，但是既有文献尚未对这一领域内的一些基本概念达成共识性意见。正因如此，本文尝试在综合文献梳理与实践总结的基础上辨析数字政府治理的相关理论概念，并进一步提出理解数字政府治理形态的层次结构框架，以期为该领域研究议程的深化发展提供理论性支撑。
首先，本文基于学界既有成果[9-12]，从“技术-结构-职能”三个维度正面总结了数字政府究竟“是什么”。其次，通过将数字政府与电子政务、智慧政府的对比，我们得以进一步从反面凸显数字政府“不是什么”。最后，我们从治理技术、治理对象、治理主体、治理范围和治理理念等五个维度提炼出了数字政府治理形态的基本特征。具体来说，数字政府治理实践的不断推进在上述五个维度内都带来了一系列新的治理挑战，并会对传统政府治理形态进行系统重塑：第一，就治理技术而言，数字政府的治理形态表征为数据型、网络型与智慧型数字技术在政府治理体系中的应用。第二，就治理对象而言，数字政府的治理形态表征为物理世界与虚拟世界治理对象的相互融合。第三，就治理主体而言，数字政府的治理形态表征为多元治理主体的协同共治。第四，就治理范围而言，数字政府的治理形态表征为对国内视野与国际视野的一体兼顾。第五，就治理理念而言，数字政府的治理形态表征为追求构建服务型、创新型与开放型政府。
参考文献：
（略）
作者简介：
鲍静，博士，中国行政管理学会常务副会长兼秘书长，中国行政管理学会数字政府治理研究中心主任，研究员。研究方向：行政管理、数字政府。
范梓腾（通讯作者），博士，复旦大学全球公共政策研究院讲师。研究方向：数字政府建设与治理创新、人工智能的社会影响、数字鸿沟、政策过程理论。
贾开，博士，电子科技大学公共管理学院副教授。研究方向：数字政府、人工智能治理、网络空间全球治理。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（项目编号：17ZD102）；国家社会科学基金青年项目“中国互联网信息服务的分类与多元协同治理模式研究”（项目编号：18CZZ035）。
